Faut-il taxer les aires protégées et comment ? Analyse comparative des régimes fiscaux des espaces naturels protégés en Europe
Rédaction : Guillaume Sainteny, Louise Dupuis
Relectures : Guillaume Sainteny
Le nombre et l’intensité des épisodes caniculaires qu’a connu l’Europe cet été conduit à mettre l’accent sur le double rôle que les aires protégées peuvent jouer dans les politiques climatiques. D’une part, elles constituent des puits à carbone, piégeant ainsi des gaz à effet de serre qui, sinon iraient dans l’atmosphère. D’autre part, elles sont des ilots de fraicheur permettant de tempérer les vagues de chaleur à proximité. Ce double rôle s’ajoute aux fonctions anciennes des aires protégées de préservation de la biodiversité et des paysages.
Les objectifs de surfaces en espaces protégés ont été récemment revus à la hausse partout dans le monde. Ils s’élèvent à 30 % dans la Stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, dans le cadre mondial de la biodiversité de Kunming et dans la Stratégie nationale des aires protégées françaises dont un tiers en protection forte.
L’essentiel des espaces naturels européens étant privé, cela signifie que l’extension du nombre et de la surface des aires protégées va concerner de plus en plus des terrains privés. Dès lors, le régime fiscal de ces espaces devient un sujet majeur. Pour faciliter l’acceptation du statut d’aire protégée, il semble souhaitable de développer l’usage d’une fiscalité incitative dans ce but et/ou compensatrice aux restrictions de droits ou aux contraintes qui pourraient découler de ces protections.
Cette note étudie les conditions d’application aux espaces naturels protégés des six taxes principales les concernant en Europe : la taxe foncière sur le non bâti, l’impôt sur le revenu, les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) (payables sur les successions), les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) (payables lors de l’achat), l’impôt sur les plus-values (payable lors de la vente) et l’impôt sur le capital.
La situation des différents pays européens en la matière semble assez disparate. Certains pays ont institué un système de mesures fiscales favorables aux aires protégées assez complet, à tel point que des Etats tels que, par exemple, le Royaume-Uni, les Pays-Bas ou la Belgique, ne taxent quasiment pas les espaces naturels protégés. D’autres n’ont instauré aucune disposition propre aux espaces protégés. Parmi les vingt pays ayant institué des dispositifs fiscaux favorables aux aires protégées, treize n’en ont mis en place que pour un seul impôt. Trois dont la France en ont instauré pour 2 des 6 impôts considérés. La Wallonie en a institué pour 3 sur 6. L’Espagne et la Flandre en ont mis en place pour 4 des 6 impôts étudiés. Les Pays-Bas en ont instauré pour 5 des 6 impôts analysés.
La majorité des pays ayant mis en place des dispositifs en faveur des espaces protégés l’ont fait pour les deux degrés de protection : strict et faible.
Parmi les pays qui taxent peu les espaces protégés, certains, comme l’Estonie ou la Flandre (Belgique), ont, en outre, adopté un régime d’imposition dégressif en fonction du niveau de protection des espaces naturels. Plus le niveau de protection est strict, plus la taxation est allégée. Ce système incite à l’adoption de mesures de protection plus ambitieuses
Les pays ayant instauré des dispositifs fiscaux en faveur des aires protégées sont moins nombreux que ceux en ayant institué en faveur des terres agricoles ou forestières. Cela semble signifier que les allègements de taxation sont davantage utilisés pour favoriser l’agriculture ou la sylviculture que la protection des espaces naturels.
Le patrimoine culturel bénéficie, dans de nombreux pays européens, d’un statut fiscal adapté à son entretien, à sa préservation et à sa transmission aux générations futures. On n’observe pas un régime fiscal équivalent pour le patrimoine naturel.
L’allégement de la pression fiscale sur les espaces protégés se fait, le plus souvent, via la taxe foncière sur le non bâti et les droits de mutation à titre gratuit. Les autres taxes sont moins concernées. L’utilisation prioritaire de ces deux impôts pour atténuer la pression fiscale sur les aires protégées parait logique. En effet, ils grèvent les espaces protégés, qu’ils engendrent des revenus ou non. Or, une partie des aires protégées ne produit pas de revenu. Les espaces protégés non productifs de revenus soumis à ces impôts sont donc systématiquement en rendement négatif. De ce fait, l’allégement voire l’exonération de ces deux taxes semblent particulièrement pertinent pour les aires protégées.
La France a mis en place quelques incitations fiscales en faveur des aires protégées. L’ensemble paraît d’ampleur limitée.
Les sites Natura 2000 et certaines zones humides situées dans un parc national, une réserve naturelle, un parc naturel régional, un site classé ou inscrit, sur le littoral ou faisant l’objet d’un arrêté de protection des habitats, sont exonérés de taxe foncière sur le non bâti pendant 5 ans renouvelables sous condition d’un engagement de gestion.
Depuis 2006, la France a étendu le régime fiscal des bois et forêts et des terres agricoles louées en matière de DMTG aux aires protégées. Un abattement des trois quarts de la valeur s’applique aux terrains inclus dans les parcs nationaux, les réserves naturelles, les sites classés et inscrits, les sites Natura 2000 et les espaces naturels remarquables du littoral. Cependant, ces dispositions ont simplement aligné le régime fiscal de ces espaces sur celui des forêts de production et des terres agricoles. Pourtant, à l’inverse de celles-ci, une partie des espaces protégés ne génère aucun revenu. De même, les contraintes supplémentaires (réductions d’usages ou de droits pesant sur la gestion de ces terrains du fait de leur protection) n’entraînent pas une moindre taxation, ce qui pourrait être justifié. Au regard de la situation française, dans la moitié des pays étudiés, une grande partie des aires protégées n’est pas soumise aux DMTG.
En dehors de quatre taxes annuelles liées au revenu (impôt sur le revenu et trois prélèvements sociaux), la France applique aux aires protégées une taxe sur les plus-values immobilières et cinq taxes non liées au revenu : la taxe foncière, la taxe pour frais de chambres d’agriculture, les DMTO, les DMTG et, le cas échéant, l’impôt sur la fortune immobilière dont trois sont annuelles. Cela explique que le taux d’imposition des espaces naturels protégés français dépasse parfois 100% de leur revenu.
La France n’exonère pleinement les aires protégées d’aucune taxe. Si l’on ajoute aux impôts mentionnés ci-dessus, les petites taxes et celles facultatives, elle soumet les espaces protégés à 13 taxes.
Elle fait partie de la minorité de pays européens qui conservent une taxe foncière indépendante du revenu. Elle applique aux espaces naturels le taux marginal d‘imposition le plus élevé en Europe pour l’impôt sur le revenu, le quatrième taux le plus élevé pour les droits de mutation à titre onéreux, le huitième taux marginal le plus élevé pour les DMTG. Elle est l’un des quatre seuls pays qui soumettent les aires protégées à l’impôt sur le capital.
Du fait du nombre d’impôts s’appliquant au foncier non bâti et du taux élevé de certains d’entre eux, même après les allègements mentionnés, la taxation des espaces naturels protégés français reste supérieure à celle des espaces naturels protégés d’autres pays européens qui n’ont pourtant institué aucune mesure fiscale spécifique pour les espaces protégés.
La Commission européenne, voire le Parlement européen, pourraient recommander aux Etats membres l’usage d’une fiscalité adaptée aux aires protégées et à leur bonne gestion. C’est d’autant plus le cas que c’est l’UE qui a mis en place le réseau Natura 2000 dont les sites obéissent au même droit européen, quel que soit l’État dans lequel ils se trouvent. Or, la fiscalité qui leur est appliquée varie très largement d’un Etat membre à l’autre. Dans certains Etats, ces sites sont exonérés de taxe foncière, voire de DMTG. Dans d’autres ils les acquittent au taux général. Dans d’autres ils n’en acquittent qu’une part réduite. La Commission européenne pourrait souligner l’intérêt d’une fiscalité incitant à la bonne gestion de ces sites d’intérêt européen, voire compensant les éventuelles contraintes que peut entraîner leur statut.
Un certain nombre de subventions publiques, d’allégements et d’exonérations fiscales soutiennent des activités dommageables à la biodiversité même quand elles ont lieu à l’intérieur d’espaces protégés, alors qu’elles ne sont pas toujours compatibles avec leur but de protection. Non seulement la cohérence des politiques publiques en pâtit, mais cela peut conduire à une utilisation peu efficiente des deniers publics. La diminution et la réforme des subventions publiques dommageables à la biodiversité au sein même des aires protégées devraient être une priorité.
Le patrimoine naturel nécessite, comme le patrimoine culturel, entretien et restauration et il a, également, vocation à être transmis aux générations futures. Il peut, comme le patrimoine culturel, constituer un moteur de l’attractivité touristique d’un pays, voire du développement durable d’un territoire. Cela semble justifier un rapprochement du régime fiscal du patrimoine naturel de celui du patrimoine culturel.
Certains statuts de protection ou la gestion souhaitable de l’espace considéré pour atteindre l’objectif de protection de ce statut supposent, parfois, la réduction voire la suppression d’un ou plusieurs usages productifs de la parcelle qui permettaient de payer les impôts qui la concernent et de dégager un revenu. Il en résulte une diminution voire une suppression du revenu marchand qu’elle produisait auparavant. Quelques pays ont institué des dispositions spécifiques pour les terrains dont la protection suppose l’interdiction des activités économiques. Cette démarche semble logique et pourrait être étendue.
D’une manière générale, la diminution de la pression fiscale sur les espaces protégés paraît souhaitable tant dans un but incitatif que dans un but de compensation des éventuelles contraintes. Pour un maximum d’efficacité, ces allègements devraient probablement porter, d’abord, sur les impôts récurrents non liés aux revenus (taxe foncière sur le non bâti, DMTG), puis sur les impôts taxant les revenus dégagés par l’espace protégé.
