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L’IPBES, une ambition qui se concrétise et des limites qui s’imposent, ou quand les décideurs ne peuvent se cacher derrière les scientifiques

par Jean-François SILVAIN, Président de la FRB

La quatrième plénière de l’IPBES, souvent appelée « le GIEC de la biodiversité », vient de s’achever. Le résumé pour décideur de la première évaluation  thématique menée par la plate-forme internationale, celle sur les pollinisateurs, la pollinisation et la production alimentaire, a été adopté par la plénière, marquant ainsi le début de la restitution des travaux de la plate-forme.

En France, cette plénière a été accompagnée par des articles de presse souvent critiques avant et pendant le déroulé de ses travaux (cf. A lire, en fin d’article). La question de l’existence de conflits d’intérêt majeurs susceptibles de biaiser les évaluations a été posée et les limites de la démarche de la plate-forme en matière d’analyse critique des politiques publiques et de définition des pistes d’action questionnées, ouvrant ainsi la porte à une interrogation sur la liberté d’expression et de proposition de la plate-forme.

Ces analyses et critiques sont utiles tout particulièrement dans le cas d’une structure internationale jeune dont le fonctionnement peut évoluer pour améliorer notamment la pertinence des évaluations qu’elle produit et en faciliter la prise en compte par les décideurs. Cela étant dit, il est possible que certaines de ces critiques découlent d’une appréhension partielle, ou pour partie biaisée, de ce que sont la plate-forme, son mandat et son fonctionnement.

Ce qu’est la plate forme, ce qu’elle n’est pas et les limites de l’exercice

Le titre de l’IPBES - plate-forme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques – est important car, au-delà de son objet, la biodiversité et les services, il rappelle que l’on est en présence d’une structure intergouvernementale où la science a pour objectif de fournir une information scientifique aux politiques. Il convient aussi de rappeler que les évaluations thématiques, et l’ensemble du programme de travail, ont été mis en place en réponse aux demandes des Etats membres de la plate-forme qui approuvent lors de la plénière ce programme de travail. On n’est donc pas devant une structure de réflexion scientifique internationale qui s’auto-saisit de sujets perçus comme cruciaux pour cette communauté scientifique et qui va en retirer des avis détachés des attentes politiques locales ou internationales. A ce niveau, il faut se souvenir aussi que l’organe scientifique de la plate-forme, le groupe d’experts multidisciplinaire, a été nommé ainsi lors de la plénière fondatrice de Panama en lieu et place d’un comité scientifique multidisciplinaire. Il y avait là volonté d’afficher un concept d’expertise non réduit à la seule expertise académique classique. Cette volonté s’est heurtée à des réticences, mais a été validée par l’ICSU (le Conseil international pour la science), émanation des académies internationales.

Donc la plate-forme met, par définition, la science et l’expertise au service des politiques. Elle le fait d’une part dans un contexte profondément onusien et, d’autre part, en s’inscrivant dans un cadre conceptuel particulier. Par ailleurs les décisions sont prises à l’unanimité.

La plate-forme est de fait sous l’autorité du PNUE (UNEP), le programme des Nations-Unies pour l’environnement. Le PNUE est aussi la structure mère de la CDB, la Convention sur la Diversité Biologique, qui a défini un plan stratégique 2011-2020 pour la diversité biologique, incluant les objectifs d’Aichi pour la biodiversité. Les relations entre l’IPBES et la CDB, et notamment l’organe subsidiaire scientifique de celle-ci, le SBSTTA, sont à la fois nécessaires, compliquées et contraignantes. Dans un souci de complémentarité et de non duplication des efforts, les sorties de l’IPBES, notamment pour ce qui est de l’évaluation mondiale de la biodiversité et des services, doivent être raisonnées en fonction de la stratégie et des indicateurs de la CDB, ce qui peut rendre difficile, ou même empêcher l’exploration d’autres pistes d’analyses des sorties des évaluations concernant le devenir de la biodiversité.

Le cadre conceptuel de l’IPBES, complexe dans sa présentation et lourd d’un vocabulaire très politique, apparaît quelque peu daté dans son contenu en ce sens qu’il relève d’une vision anthropocentrée des relations entre l’Homme et la Nature ; vision qui peut même être perçue par certains comme très utilitariste et qui commence donc à l’éloigner de visions plus modernes prenant en compte à la fois les impératifs de bien–être humain et ceux de préserver les capacités d’évolution des non-humains.

Ces deux éléments tendent à générer des éléments de cadrage de l’activité de la plate-forme relativement contraignants, d’autant qu’il a été bien spécifié dès la mise en place de l’IPBES que celle-ci s’inscrivait dans une démarche « relevant but non prescriptive » ; en d’autres termes que les avis de l’IPBES ne pouvaient pas être de près ou de loin contraignants ou même directifs vis-à-vis des Etats membres. Celles et ceux qui ont assisté à la dernière plénière ont pu bien noter que plusieurs délégations insistaient lourdement pour éliminer toute expression pouvant aller dans cette direction dans les textes soumis à approbation. L’IPBES informe, mais n’impose pas. Il est important de garder ces éléments de cadrage à l’esprit pour ne pas être tenté d’imaginer la plate-forme agir dans des directions qu’elle ne peut suivre ou de faire dire à l’IPBES des choses qu’il ne lui est pas possible d’exprimer.

Le dernier point sur lequel il convient d’insister pour bien comprendre le fonctionnement de l’IPBES et les contraintes qui peuvent sembler limiter son action est que les décisions prises par la plénière l’ont toujours été selon la règle de l’unanimité, alors qu’une procédure de vote est possible. Cela signifie qu’il faut parvenir sur tous les sujets à un consensus au niveau de la plénière. Un consensus amène nécessairement à des compromis et potentiellement à des positions consensuelles éloignées de celles que les partisans de telles ou telles options maximalistes auraient pu espérer. Lors de la plénière de Kuala Lumpur il y a eu expression de positions divergentes sur différents sujets mais, grâce à l’attitude positive des différentes délégations, des compromis ont été trouvés, soit en termes d’adoption de tournures de phrase susceptibles de satisfaire l’ensemble des parties soit par abandon de positions apparaissant trop minoritaires. Dans le cas où les discussions semblaient conduire à une impasse, à un blocage, le président de séance en appelait à un groupe ouvert d’amis du président qui, se réunissant en aparté, était en charge de résoudre la difficulté. Cela a été le cas pour le paragraphe sur les effets des insecticides dans le résumé pour décideurs.

Les enseignements de l’adoption du rapport pour décideurs sur les pollinisateurs

Tout ce qui précède, la délégation française à la quatrième plénière de l’IPBES l’avait bien en tête lorsqu’elle a préparé ses interventions, notamment en vue de l’analyse et de l’adoption du résumé pour décideurs, ses éléments d’information générale, ses messages clés et son tableau de leviers d’actions. Il s’agissait pour la délégation de vérifier que les éléments majeurs du rapport complet étaient transcrits dans les éléments d’information générale et surtout qu’ils généraient des messages clés clairs et non biaisés dans un sens ou dans un autre. Le résultat de ces interventions, et d’autres issues de différentes délégations, apparaît satisfaisant en ce sens que l’état des connaissances scientifiques à la date de remise du rapport complet est retranscrit dans le résumé pour décideurs sans, a priori, que des groupes de pression aient pu orienter de manière subjective le sens des phrases employées. C’est là que l’on peut regretter que certains articles de presse n’aient pas su attendre la finalisation du lourd processus d’approbation du texte du résumé pour décideurs et pas su faire confiance à des délégations averties des risques et, au moins pour la délégation française, s’étant référée préalablement aux experts du domaine. Il n’en reste pas moins vrai que la question des conflits d’intérêts est une question majeure et que les alertes récentes doivent inciter le comité en charge de ces questions à l’IPBES à la plus grande vigilance et à prendre en compte les différences de perception qui peuvent exister entre les Etats en matière de conflits d’intérêt.

L’IPBES, au travers du résumé pour décideurs synthétisant l’évaluation des pollinisateurs et de la pollinisation, pouvait-elle aller plus loin en matière de préconisations ? C’est vrai qu’au niveau français les médias s’attendaient à ce que la plate-forme aille jusqu’à préconiser l’interdiction des insecticides néonicotinoïdes et que, a contrario, la lecture du fameux tableau résumant les leviers d’action peut, en première analyse, décevoir et laisser l’impression d’une liste de propositions pour le moins évidentes et surtout non « binaires ». En fait, loin de tout sensationnalisme, c’est un catalogue riche et raisonné des possibles en matière d’interventions au bénéfice des pollinisateurs qui d’une part ouvre la porte à de multiples formes de décisions publiques et privées et d’autre part ne ferme pas la porte à des positionnement plus drastiques en fonction des réalités locales, des avancées des connaissances et des choix politiques. Ce tableau des leviers d’action devait se garder de toute spécificité régionale ou sociale. C’est vrai que les leviers d’actions proposés sont relativement techniques, pratiques et opérationnels et n’impliquent pas directement des changements dans les politiques publiques et, en particulier, des incitations à changer des politiques directement ou indirectement dommageables à la biodiversité, et ici aux pollinisateurs. La critique formulée doit donc être prise en compte, mais elle doit être intégrée dans le processus complexe allant de la prise de connaissance et l’analyse du contenu et des recommandations de ce rapport pour décideurs sur la pollinisation, aux décisions ultérieures des Etats et des acteurs publics ou privés.

Comme cela a été écrit, ce rapport « alerte », et cela était tout à fait nécessaire au plan mondial sur ce sujet d’importance, et il propose des leviers d’action. On peut cependant considérer que, compte tenu des fortes contraintes politiques qui pèsent sur la rédaction d’un tel document, il n’a pas procédé à une analyse critique suffisante des politiques des Etats membres de la plate-forme en matière de préservation de la biodiversité. Dans le cadre d’un rapport thématique couvrant l’ensemble de la planète, ce n’était certainement pas aisé et même peut-être impossible compte tenu de la diversité des situations. Se focaliser sur le cas de la France ou des Etats-Unis par exemple n’aurait pas été pertinent pour éclairer la décision publique au Vietnam ou au Nigéria. Il n’en reste pas moins vrai qu’une fois l’alerte faite, la balle décisionnaire est dans les mains des Etats. Rien n’interdit non plus aux communautés scientifiques, ou aux organisations non gouvernementales, de venir compléter les enseignements d’un tel rapport mondial et de préconiser une meilleure évaluation des politiques publiques à l’échelle de chaque pays et de pousser à des choix de solutions nécessitant à la fois un accord et une volonté politique forte et les moyens dont disposent les Etats pour les imposer.

Soutenir l’IPBES et conforter la plate-forme

Même si certaines critiques sont justifiées et doivent être prises en compte, il ne faut pas affaiblir la démarche IPBES. Cette démarche est difficile du fait même que la biodiversité recouvre une réalité incroyablement complexe et qu’elle touche et implique chaque habitant de cette planète, incluant une multitude de décideurs. L’IPBES fait face à des difficultés budgétaires qui limitent sévèrement l’ambition même de son programme de travail et les perspectives de réalisation de celui-ci. Seul un petit nombre de pays, dont la France, contribue à son financement – celui-ci repose sur le volontariat - et il manque environ 18 millions de dollars pour boucler le budget destiné à couvrir le programme de travail 2014-2018, une somme que l’on peut qualifier de ridicule en regard des enjeux de la biodiversité mondiale et des montants dépensés par ailleurs pour de simples travaux d’infrastructures (équivalent de 18 ronds-points circulaires en France par exemple). La comparaison du coût global du programme de l’IPBES, destiné à évaluer l’état de la vie sur terre (45 millions de $) avec les dépenses prévues pour la partie européenne du programme ExoMars de recherche de la vie sur Mars (1,3 milliards d’€) se passe de commentaire (2,7%).

Il faut conforter, relayer et complémenter les travaux de l’IPBES en étant bien conscient des contraintes qui s’exercent sur la plate-forme.

L’IPBES doit aussi faire des efforts majeurs, son cadre conceptuel ne doit pas devenir un carcan dogmatique, un « livre saint » intouchable, le cadre onusien ne doit pas interdire d’explorer de nouvelles pistes d’analyses de l’état et du devenir de la biodiversité, les relations avec la CDB doivent être clarifiées dans un souci évident de complémentarité, mais sans que la plate-forme en sorte dépouillée ou trop liée, les relations avec le GIEC doivent être renforcées compte tenu des enjeux et outils communs. La communication institutionnelle de l’IPBES doit être développée à la hauteur des enjeux de la biodiversité et de la qualité des premières sorties de la plate-forme. Enfin, la nouvelle présidence du bureau de l’IPBES doit tirer avantage de sa connaissance des autorités mondiales pour tenter de débloquer la situation budgétaire de la plate-forme et permettre l’accomplissement de l’ensemble du programme de travail prévu ; cela passe à la fois par le recours au mécénat et par le développement des contributions volontaires des Etats membres de la plate forme. En attendant, compte tenu de la réalité de la situation budgétaire, des choix doivent être faits et des priorités définies et partagées.

Le facteur ne repassera pas deux fois en matière de plate-forme internationale sur la biodiversité et les services écosystémiques. Eu égard aux menaces très graves qui pèsent au plan mondial sur la biodiversité et les services qui y sont associés, on est ici condamné à la réussite, et ce rapidement. L’outil existe ; il vient de montrer son efficacité et il peut être amélioré. La France, à travers sa communauté scientifique, son comité français pour l’IPBES et le secrétariat scientifique de celui-ci intégré à la FRB, a contribué à la mise en place de l’IPBES et contribue activement chaque année à ses activités. Cet effort doit se poursuivre et même s’intensifier au bénéfice de la biodiversité.

Merci à Pierre-Edouard Guillain, Agnès Hallosserie et François Sarrazin pour leurs suggestions rédactionnelles très pertinentes

A lire :

- Boughriet R., Actu-Environnement, 2 mars 2016 : Pollinisateurs : le Giec de la biodiversité tire la sonnette d'alarme.

- Foucart S., Le Monde, 23 février 2016 : Conflits d’intérêts au « GIEC de la biodiversité ».

- Foucart S., Le Monde, 26 février 2016 : Le « GIEC de la biodiversité » consacre l’importance cruciale des pollinisateurs.

- FRB : Premier rapport de l’IPBES : Pollinisation, pollinisateurs et production alimentaire, un état des connaissances pour l'action publique et privée (http://www.fondationbiodiversite.fr/fr/societe/avec-la-societe/appui-a-la-decision/interfaces-internationales/ipbes/rapport-ipbes-pollinisation-pollinisateurs-production-alimentaire.html)

- Rankovic A., Le Monde, 26 février 2016 : « GIEC de la biodiversité » : l’étude globale sur la pollinisation fera-t-elle mouche ?

Et pour celles et ceux qui souhaitent un éclairage sur les différences entre l’IPBES et le GIEC/IPCC :

- Brooks T.M., Lamoreux J.F., Soberon J. 2014. IPBES  ≠ IPCC. Trends in Ecology & Evolution, Vol. 29, No. 10: 543-545.